Recuperação Judicial: Como a Lei do Devedor Contumaz e o Silêncio dos Estados prejudica empresários

Em janeiro de 2026, o Brasil deu um passo importante: criou, pela primeira vez, critérios legais para distinguir o inadimplente tributário estratégico do empresário que não paga porque não pode pagar. A Lei Complementar nº 225/2026, que institui o Código de Defesa do Contribuinte, representa um avanço inegável no tratamento jurídico da inadimplência fiscal.

Na lei do Devedor Contumaz, existe claramente um prazo para que os Estados regulamentem a referida legislação em seus respectivos territórios. Mas a lei nasceu com fissuras estruturais profundas — e o Supremo foi chamado a examiná-las.

Imagine um empresário de sua cidade. Ele tem empregados, clientes, produção ativa. Tem também um passivo tributário estadual que cresceu durante a pandemia, depois com a alta dos insumos, depois com a contração do crédito. Ele não é um sonegador estratégico. É um empresário em crise real — exatamente o perfil que a Lei de Recuperação Judicial foi desenhada para proteger.

Agora, sob a LC 225/2026, esse empresário pode ser declarado devedor contumaz pelo fisco estadual. E, declarado contumaz, fica impedido de propor ou prosseguir em recuperação judicial. A Fazenda pode, ainda, requerer a convolação do processo em falência.

Este é, talvez, o ponto mais frágil da LC 225/2026. A lei federal define os critérios de contumácia — volume de débito, percentual do patrimônio líquido, número de períodos de inadimplência — de forma uniforme, sem qualquer distinção entre o devedor estratégico que deliberadamente não paga e o empresário que está em recuperação judicial justamente porque não consegue pagar.

Uma empresa em recuperação judicial, por definição, está em crise financeira. Seu passivo tributário estadual, frequentemente elevado, é consequência da crise — não causa dela. Enquadrar essa empresa nos critérios genéricos de contumácia e, em seguida, vedar-lhe o acesso à recuperação judicial é uma contradição lógica e um paradoxo jurídico: a lei destrói o instrumento de soerguimento justamente de quem mais precisa dele.

A regulamentação estadual deve prever, expressamente, que a empresa em recuperação judicial com plano homologado em cumprimento regular é imune à declaração de contumácia durante o período recuperacional. Não é privilégio: é o reconhecimento de que a recuperação judicial já é, por si só, justificativa plausível e juridicamente suficiente para a inadimplência tributária acumulada.

Sem análise de viabilidade econômica. Sem a quem recorrer. Sem caminho de saída. O empresário em crise deparou-se com uma guilhotina sobre a cabeça: a vedação ao único instrumento jurídico desenhado para salvá-lo — a recuperação judicial.

No dia 13 de março de 2026, o Conselho Federal da OAB protocolou a ADI 7943, distribuída ao Ministro Flávio Dino. A referida ação ataca diretamente o artigo 13 da LC 225/2026: o dispositivo que veda ao devedor contumaz o acesso à recuperação judicial e autoriza o fisco a pedir a decretação de falência. O Conselho Federal da OAB, por meio de sua Comissão Nacional de Estudos Constitucionais, identificou um conjunto de vícios materiais que merecem exame sério:

• Violação ao art. 5º, incisos XXXV e LIV, da CF — a classificação administrativa de contumácia não pode produzir efeitos tão extremos sem análise jurisdicional da viabilidade econômica da empresa;
• Violação ao art. 170 da CF — a norma prioriza a liquidação sobre o soerguimento, contrariando a lógica constitucional da preservação da empresa viável;
• Sanção política indireta — o STF há décadas proíbe que o Estado use mecanismos extrajudiciais de pressão fiscal para forçar o pagamento de tributos. A vedação automática à recuperação judicial é exatamente isso.

O argumento é preciso. Como alertou Cristiane Rodrigues de Sá, representante da OAB Federal, a simples classificação administrativa de contumácia não pode inviabilizar a recuperação judicial ou provocar a decretação de falência sem a adequada análise jurisdicional.

Concordo com o diagnóstico inicial da OAB Federal. Mas ele, sozinho, não resolve o problema. Porque mesmo que o STF conceda a liminar, o problema estrutural permanece: a lei federal pune a contumácia sem construir o instrumento que permitiria ao empresário em crise genuína sair dela. E como os Estados devem legislar sobre o tema, há grande risco de que a lei estadual nasça inconstitucional.

Três problemas que os estados podem — e devem — resolver

A ADI 7943 aponta três vícios centrais no art. 13. Cada um tem uma contrapartida legislativa estadual capaz de transformar a crítica em solução concreta.

Problema 1 — A sanção automática sem análise de viabilidade

A lei federal aplica a vedação à recuperação judicial por ato administrativo do fisco, sem que nenhum juiz examine se a empresa tem capacidade real de soerguimento. Um empresário com débito tributário elevado, mas com operação saudável, credores privados dispostos a negociar e plano de reestruturação viável, pode ser excluído da recuperação judicial antes que qualquer instância jurisdicional aprecie seu caso.

Solução estadual: A lei estadual deve estabelecer que a declaração de contumácia, no âmbito dos tributos estaduais, não produz, por si só, vedação à recuperação judicial. O efeito sobre o processo recuperacional deve ser comunicado ao juízo, que decidirá com base em análise de viabilidade econômica.

Problema 2 — A punição sem caminho de saída

A lei federal não prevê nenhum mecanismo de reversão estruturada da contumácia que não seja o pagamento integral. Para uma empresa em crise, isso não é uma exigência. É uma sentença. A OAB aponta isso como desproporcionalidade material, e tem razão.

Solução estadual: Os estados devem criar uma regularização tributária progressiva. O declarado contumaz que adere ao parcelamento especial de longo prazo — até 180 meses, já autorizado pelo Convênio ICMS 115/2021 do CONFAZ (para estados aderentes) —, paga as primeiras parcelas e demonstra boa-fé tem as sanções da contumácia suspensas. Ao final do cumprimento integral, extintas. Isso transforma a lei de instrumento de punição em instrumento de regularização tributária. Política tributária eficiente, não benefício fiscal.

Problema 3 — A ausência de due process real

A classificação administrativa de contumácia é emanada pelo próprio fisco — o credor — sem filtro institucional externo. É o próprio interessado na arrecadação que declara o devedor e aplica a sanção. Não há instância revisora independente. A OAB aponta isso como violação ao devido processo legal, e a crítica é constitucionalmente fundada.

Solução estadual: A criação de um conselho colegiado plural — com Secretaria de Economia, Casa Civil, Assembleia Legislativa, representantes do setor empresarial e OAB estadual — como instância obrigatória de deliberação antes de qualquer declaração de contumácia é a resposta direta a essa crítica. O quórum qualificado exigido para a declaração final garante que nenhum contribuinte seja classificado por decisão unilateral do fisco. É o duplo grau administrativo que a LC 225/2026 deveria ter previsto — e não previu.

O fisco não entra no stay — e o STF não vai resolver isso

A ADI 7943 não questiona — e o STF provavelmente também não resolverá — a assimetria estrutural mais grave do sistema de recuperação judicial: no momento em que a empresa tem seu processamento deferido, todos os credores privados param de executar. O fisco, não.

As execuções fiscais referentes a débitos anteriores ao protocolo continuam correndo em paralelo. O Estado continua penhorando bens, bloqueando contas, procedendo a inscrições em dívida ativa — sujeito, contudo, ao Juízo Universal — enquanto todos os credores privados aguardam no stay period. É exatamente no momento de maior fragilidade da empresa que as execuções fiscais acumuladas comprometem o capital de giro indispensável para que o plano de recuperação seja viável.

Todos os credores privados param de receber. O fisco não. E é justamente nesse momento que ele pode inviabilizar o único caminho que restava.

A solução não exige renúncia de receita, mas configura um alívio de caixa que opera em dois tempos:

No primeiro momento, prevê-se um prazo de carência de 12 a 18 meses, contados do deferimento do processamento, durante o qual a empresa realiza pagamento mínimo mensal — o equivalente a 1% do débito tributário estadual consolidado —, suficiente para demonstrar boa-fé sem comprometer o fluxo de caixa do plano.

No segundo momento, o saldo remanescente é consolidado e parcelado em até 180 meses, conforme autorizado expressamente por convênios do CONFAZ — cita-se, como exemplo, o Convênio ICMS 115/2021, ao qual Goiás aderiu em 2022 e que ainda não implementou.

Não é perdão. Não é isenção. É gestão temporal inteligente do crédito público: transformar crédito irrecuperável pela via executiva em receita certa e previsível pela via negocial.

O STJ já avisou: sem lei estadual, o Estado perde a mesa

E aqui está o centro do problema — aquele que nenhuma ADI no STF vai resolver, porque não é um problema de inconstitucionalidade. É um problema de omissão legislativa.

No REsp 2.053.240/SP, julgado pela Terceira Turma do STJ em outubro de 2023, o Ministro Marco Aurélio Bellizze fixou um entendimento que os estados parecem ignorar:

“Em relação aos débitos fiscais de titularidade das Fazendas Públicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a exigência de regularidade fiscal como condição para a concessão da recuperação judicial somente poderá ser implementada a partir da edição de lei específica dos referidos entes políticos.”

A mensagem do STJ é direta: sem lei estadual de parcelamento, o Estado não pode exigir a certidão de regularidade fiscal. E se não pode exigir a certidão, perde o único instrumento de pressão legítima que tem para negociar o pagamento de seus créditos no âmbito da recuperação judicial.

A Fazenda Nacional negocia, parcela, recebe e influencia o fluxo de caixa da empresa em recuperação judicial. O fisco estadual/municipal assiste de fora — com créditos envelhecendo na dívida ativa sem perspectiva de realização.

A ironia é que o STF pode declarar o art. 13 da LC 225/2026 inconstitucional amanhã — e o problema dos estados continuará intacto. Porque o problema dos estados não é ter uma lei ruim. É não ter lei nenhuma.

O debate nacional sobre os limites constitucionais da lei federal coloca em evidência algo que os legisladores estaduais precisam compreender: a regulamentação estadual não é apenas uma obrigação. É a oportunidade de construir um sistema melhor do que o federal.

Um sistema estadual bem construído deverá contemplar:

• Antecipa as críticas da ADI 7943 — previne a inconstitucionalidade por design;
• Cria o duplo grau administrativo que a lei federal ignorou;
• Oferece o caminho de saída que o art. 13 não oferece;
• Protege o empresário em recuperação judicial da declaração automática de contumácia;
• Coloca o Estado na mesa de negociação tributária das recuperações judiciais — posição que vem sendo voluntariamente cedida à União por omissão legislativa;
• Cria sistema mais flexível que o disposto na Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002 (art. 10-B).

Os estados têm o prazo da LC 225/2026. Alguns possuem a autorização do Convênio ICMS. Têm a jurisprudência do STJ que os obriga a agir se quiserem exigir regularidade fiscal. E têm agora a ADI 7943, que mostra ao STF e à sociedade os riscos de uma lei tributária punitiva sem mecanismos de cooperação.

Nesse contexto, quem acompanha recuperações judiciais sabe que o maior inimigo do soerguimento raramente é a má-fé do empresário. É o acúmulo de passivo tributário que nenhum instrumento jurídico consegue equacionar de forma realista.

A LC 225/2026 tentou atacar o abuso. Mas atingiu também — e talvez principalmente — o empresário em crise legítima. A OAB foi ao STF com razão.

No melhor dos cenários, o Supremo pode retirar a trava que impede a recuperação judicial do devedor contumaz. Mas não pode criar o parcelamento de longo prazo que o empresário precisa. Não pode construir o conselho colegiado com contraditório real. Não pode redigir a lei estadual que transformaria a autorização do CONFAZ em direito subjetivo do contribuinte goiano.

Isso é trabalho legislativo. E é exatamente o trabalho que os estados precisam fazer — agora, enquanto a janela ainda está aberta.

A omissão custa caro. Custa ao empresário, que perde acesso ao único instrumento jurídico desenhado para salvar sua empresa. Custa ao erário, que assiste a seus créditos envelhecerem na dívida ativa enquanto poderia estar negociando, parcelando e recebendo. E custa à economia regional, que perde empregos, produção e arrecadação futura toda vez que uma empresa viável é empurrada para a falência por falta de instrumento jurídico adequado.

A ADI levanta o problema. A regulamentação estadual é a resposta.

Agradecemos por acompanhar este conteúdo produzido pelo Brasil e Silveira Advogados, sob a autoria do Dr. Eliseu Silveira. Para se manter atualizado sobre temas jurídicos relevantes e novidades do nosso escritório, siga-nos em nossas redes sociais:

Site | Instagram | Linkedin | Youtube

Dúvidas? Entre em contato pelo e-mail eliseu@brasilesilveira.adv.br. Acompanhe também o Dr. Eliseu Silveira no Instagram.